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    劉尚希:“十四五”稅制改革的整體思考

    • 作者:
    • 來源:中國財政科學研究院
    • 發布時間:2021-06-07 11:08
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    【概要描述】

    劉尚希:“十四五”稅制改革的整體思考

    【概要描述】

    • 分類:學者觀點
    • 作者:
    • 來源:中國財政科學研究院
    • 發布時間:2021-06-07 11:08
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      編者按:財政是國家治理的基礎,稅收是財政的基石。馬克思說,稅收是國家存在的經濟體現。稅收制度深刻影響經濟社會運行、經濟社會治理和經濟社會發展,是現代國家發揮職能作用的經濟支柱。當前,我國進入新發展階段,貫徹落實新發展理念,構建新發展格局,稅收制度的轉型是必然要求。“十四五”期間,稅收制度改革急不得也等不得。之所以急不得,是因為稅收制度牽一發而動全身,必須堅持稅收法定和系統觀念原則,整體設計,謀定而動;之所以等不得,是因為“十四五”是我國全面開啟現代化建設的第一個五年,也是關鍵的五年,稅收制度改革不能拖后腿。

     

      01 當前稅制的適配性逐層遞減

     

      世界上沒有最優的制度,只有最合適的制度。當前稅收制度與經濟社會的適配性可從三個層面來觀察:一是運行層面,二是治理層面,三是發展層面。整體來說,稅收制度的適配性在這三個層面是依次遞減的。

     

      從經濟社會運行層面來看,稅收制度的適配性較高。這主要表現為稅收總體負擔與經濟社會的承受能力相適應。運行層面的基本目標是平抑經濟波動,避免大起大落。所謂宏觀調控和短期宏觀政策就是為此而設計的。我國經濟增速這幾年連續下滑,經濟增長內生動力不足,市場主體經營困難。特別是2020年受到疫情的沖擊,全球經濟出現了90年來最嚴重的衰退,我國也不例外。與此相應,通過增值稅、個人所得稅改革以及減稅降費,我國給市場主體減負的力度一年比一大,在2020年達到歷史新高。隨著經濟增速下滑,我國稅收占GDP比重也是連年下降,2020年下降到15.2%,比2015年的18.2%下降了3個百分點,為歷史新低。與世界主要經濟體比較,我國的這一數值是最低的。這為阻止經濟下滑,促進經濟復蘇和保就業、?;久裆l揮了不可或缺的作用。

     

      從經濟社會治理層面來看,稅收制度的適配性不足。治理的要義是權衡各方利益、風險,使之得到有效協調和平衡,引導社會預期。而現實的情況是稅收處于左右為難、進退維谷的境地,很難使社會各方都滿意,尋找最大“公約數”越來越難。一方面,進一步減稅、調節分配、激勵人才等呼聲不斷,似乎稅收萬能,“一減就活”“一調就好”,高估了稅收的作用;另一方面,稅基變窄,各種優惠復雜繁多,在社會的多重訴求擠壓下,稅收的收入功能在弱化,稅收調節功能變弱。減稅難,不減稅也難;調節分配難,不調節分配也難?,F代稅收制度尚待形成,作為國家治理的基礎并不牢固。另外,對納稅人經營、收入、財產等涉稅信息的掌握還不充分全面,對納稅人行為還存在盲區。

     

      從經濟社會發展層面來看,稅收制度的適配性偏低。發展的內涵,無非是物的發展和人的發展,前者體現在經濟增長和社會財富的創造上,后者體現在國民素質、勞動技能和創新能力上。從促進經濟增長角度來看,稅收制度作為營商環境的重要方面仍是短板。在促進產業結構升級和暢通國內大循環,以及促進消費和人力資本積累方面,無論是流轉稅還是所得稅,都需要做出新的制度性安排。發展的根本動力在人,發展的最終落腳點也在人?,F代化的核心是人的現代化。稅收制度需要從傳統的基于財富創造轉向基于促進所有人全面平等發展的理念來謀劃改革。人本邏輯將是今后稅收制度改革的基本邏輯。從中期看,稅收制度需要按照新發展理念進行結構性改革,為今后改革奠定基礎;從長遠看,稅收制度需要系統性重構。

     

      02 稅制的適配性有待提高

     

      “十四五”時期,我國將呈現出以人為核心的“六化”新發展格局,即現代化、數字化、金融化、綠色化、老齡化和城鎮化。從新發展階段的基本趨勢來看,稅收制度的適配性有待提高。

     

      全面建成現代化國家是我們的發展目標,稅收收入制度和稅收征管制度的現代化是必然要求。這一以制度現代化推動物質的現代化和人的現代化的要求,給稅收制度理論和稅收制度改革帶來了極大的挑戰。因為迄今為止,我們全部的稅收理論和稅收制度設計都是基于資本邏輯支配下衍生出來的物本邏輯,轉向基于人本邏輯來構建稅收理論和重構稅收制度是人類稅收史上從未有過的事情。對此,我們應當有足夠的思想準備,否則,稅收在現代化進程中的支柱作用就會塌陷。

     

      作為農業革命、工業革命之后的第三大技術革命,數字化將重塑經濟社會體系。適應工業化的稅收制度與數字化的適配性將隨著數字化的快速發展而不斷降低。如增值稅是一個典型適用于工業化的稅種,面對數字化趨勢,其適配性將不斷下降。而在行業邊界模糊、制造與服務融合、生產者與消費者一體(消費行為數據成為生產要素)、就業虛擬化(非崗位化)、遠程化、非組織化等數字場景下,稅源分布和稅基確認以及納稅人、征稅對象等都需要重新定義,稅收制度將面臨重構。

     

      全球數字化帶來國際貿易數字化轉型,引發了全球稅收規則的改變,針對跨境數字貿易的數字稅已在20多個國家開征,這給我國稅收制度以及參與全球稅收規則制定提出了新的課題?;谌蚧?ldquo;稅收國家”不再是一個地理概念,稅收到哪里,國家主權就應當延伸到哪里。“稅收國家”的邊界是重疊的,國際稅收分配規則也將是重疊化的,國家稅收利益將是你中有我、我中有你的交叉重疊格局。

     

      經濟金融化也是不可避免的趨勢。金融化是金融交易與實體交易的高度融合,供應鏈金融的發展就已經反映出這種趨勢。金融化與數字化的結合,將使不可交易的資源變得可交易,如車床等工業裝備,場地、檢測儀器等資源實現可交易共享。資源資產化、資產證券化,如REITs,將會超越現有稅收制度覆蓋的范圍,使得征稅對象、納稅人和稅基確認需要重新定義。稅收的法律基礎也將改變,從以所有權為基準轉向以使用權為基準。

     

      生產生活的綠色化低碳化、社會的老齡化少子化對稅收制度的適配性也提出了新要求。歐盟預計在2023年開征碳關稅,將倒逼我國加速稅制綠色轉型。老齡化帶來社會成本急劇上升,通過社會財富的金融化來支撐養老,加快養老第三支柱建設,需要稅收制度來引導,居民金融資產、房產等財富向養老方向配置需要稅收制度來助力。

     

      城鎮化趨勢意味著稅源的空間配置將發生大的改變。隨著市民比例的不斷提升,中心城市和都市圈、城市群日漸成為發展的主體形態,稅收制度的全國統一性和區域差異性協調難度加大,體現區域特點的地方稅建設變得日益緊迫。農民市民化的特點將使納稅人的居住地原則難以實施,降低稅收制度的適配性。

     

      以上“六化”趨勢日益明顯,稅收制度迫切需要通過系統性改革來提升其在新發展階段的適配性,其方向是構建以人為核心的創新友好型、環境友好型的數字化稅收制度。

     

      03 提高稅制適配性的思路

     

      改革的基本原則。一是堅持系統性觀念,做好整體設計。稅收體系包括稅法、司法、執法和守法四個基本環節,以及稅收收入、稅收征管兩套制度。通過各個稅收要素如納稅人、征稅對象、稅率等組合形成不同稅種以及稅種搭配,構成稅收系統,這個系統要納入到經濟社會這個大系統以及全球化當中進行整體設計。二是堅持收入功能為主,調節功能為輔。稅收對分配、行為的調節作用不能獨立存在,應蘊含于稅收的收入功能之中。撇開收入功能,只強調強化稅收調節功能,實際上是緣木求魚。三是堅持穩中求進,重點突破。稅收牽涉到各方面的利益,只有穩才能進;也只有抓住重點,才能取得改革成效。

     

      改革的基本思路。一是用一到兩年的時間進行調研準備,進行關聯性的系統設計。著眼于經濟社會大局,從稅收制度與財政體制以及各個稅種之間的關聯性出發,形成一攬子的改革方案。稅收制度是財政體制的基礎,應充分考慮中央與地方財政關系改革的要求。增值稅與地方分享,實施成本高,在稅源與稅收日益背離的趨勢下,給區域協調發展等帶來越來越大的困難。從中期看,增值稅應是中央稅,而地方稅應以消費為稅基,增強稅制以及地方行為與擴大內需戰略、人口流動的適配性。各個稅種之間的搭配,要做趨勢性的動態關聯設計,不應局限于當前情況下稅種之間的靜態關系,形成稅制要素之間較好的耦合性。稅收收入制度與稅收征管制度需要聯動設計。數字化和金融化趨勢在給稅收征管帶來機遇的同時也給收入制度的設計帶來挑戰,納稅人、征稅對象、稅基甚至稅種關聯都需要重新考慮。

     

      二是對稅收的調節功能要準確把握。社會上有一種傾向,遇到什么問題,首先想到的就是通過減稅或者增稅來調節。其實,稅收的調節功能是從收入功能中衍生出來的,不能獨立存在。其調節功能大小,取決于收入功能強弱。如面對收入分配差距大這個熱點問題,有觀點認為是稅收調節不力的結果,主張用高的邊際稅率來調節高收入。這是嚴重的認識誤區。且不說我國個稅比重不到10%,即便是個稅占比高達40%、高度重視稅收調節功能的美國,也沒有解決貧富差距擴大的問題。通過再分配環節的累進稅來縮小貧富差距,短期看有效,長期看是無效的。促進共同富裕,需要從初次分配環節的起點公平、機會公平和規則公平入手,從人的能力和群體性鴻溝的縮小入手,僅僅依賴于稅收的調節作用顯然無濟于事。

     

      三是在改革方式上,避免零打碎敲,不搞分步實施,設計方案一旦成型,選準時機,實施一步到位。除了區域性很強的稅種之外,稅制改革整體上不宜搞地方試點,可借鑒1994年稅制改革的做法。在不穩定性、不確定性因素明顯增加的形勢下,也不宜搞分步實施,因為這種做法并不利于全國統一大市場的形成和微觀主體預期的穩定。

     

      04 提高稅制適配性的建議

     

      一是要打破稅制改革只能全面減稅不能增稅的觀念。近年來實施的減稅降費增強了稅制與經濟社會運行狀況的適配性,但拓寬稅基,才是保證競爭公平和社會公平的基礎。有了這個基礎,才能談得上量能負擔的稅收公平。從當前看,資本性收益大范圍免稅,縮小了稅基,也導致勞動繳稅與資本繳稅的不公平。比如,有害品的消費稅、奢侈品消費稅以及資源性產品的消費稅,都有較大增稅空間。

     

      二是增值稅改革應與消費稅等稅種改革關聯起來。增值稅與工業經濟實體性特征的適配性較好,而與數字經濟的非實體性特征難以適配。比如,數據顯示,在1.3億戶市場主體中,增值稅一般納稅人只有1100多萬,數字化經濟的發展還會使這一比重進一步縮小。增值稅也是廣義的消費稅,今后將演變為普遍征收的零售環節的消費稅。同時,我國特種消費稅的演變趨勢也將是零售環節的消費稅,也就是說,零售環節的消費稅將成為一個替代增值稅的主體稅種。零售環節的消費稅稅基寬廣,有穩定稅源,而且隨著生活水平和生活品質提高還會不斷擴大。消費多,多繳稅;高消費,多繳稅,也蘊含調節分配的功能。“十四五”期間,可考慮擴大消費稅征收范圍,同時弱化增值稅的收入功能,兩者實行聯動的替代性改革。

     

      三是個人所得稅、法人所得稅聯動改革。個稅潛力很大但稅基窄,綜合征收局限于勞動所得。在勞動與資本所得邊界模糊、生活成本與企業成本難以分辨的條件下,又給高收入人群提供了合理避稅的空間,弱化了個稅收入功能和調節功能。這就使征管被迫代行了一些稅制功能和政策功能。因此,個稅改革應與退休年齡延長、養老第三支柱的建立關聯起來設計。

     

      四是基于財富存量的征稅,在公有制條件下,應以使用權為基準,西方稅法理論中的所有權基準不符合中國國情。我國的資源稅、城鎮土地使用稅、工商企業房產稅已經是以使用權為基準來征稅。以使用權為基準,土地和房產應當分開、工商企業和居民應當分開,且針對住房消費來征稅,住房消費多、檔次高就多繳稅,符合量能負擔原則??蓮拿娣e和價值評估來混合計征,且對屬于基本生計的基本住房面積不征稅。

     

      五是解決全球化條件下的稅收制度內外協調的問題。碳稅、碳關稅、數字稅已經成為國際熱點,也是大國和主要經濟體之間的博弈工具。需要意識到,國際稅收規則是靠一套說法或者理論來支撐的,我們可通過定向支持智庫來加強這方面的研究,相關法律、政策的研究也要跟上。數據跨境流動和數字貿易是全球化的短板,全球呈現數據保護主義,但與反稅基侵蝕和利潤轉移的國際稅收規則融合在一起,對我國的影響不可小覷,宜早做準備。同時,我國需要在兩年內,綜合考慮碳交易和碳稅的設置,有助于碳達峰、碳中和目標的實現,促進高質量發展。

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