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    張紅宇:牢牢把握農村改革的主線

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    • 發布時間:2021-07-27 14:17
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    張紅宇:牢牢把握農村改革的主線

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      【編者按】:2021年7月24日,由中國經濟體制改革雜志社與中共淄博市委聯合舉辦的“慶祝建黨100周年——新時代黨建引領賦能鄉村全面振興淄博實踐現場會”在山東省淄博市桓臺縣召開。本文為清華大學中國農村研究院副院長張紅宇的演講主要內容,未經本人審核。

     

     

      改革開放到今天已經有43年了,共產黨之所以能夠取得如此輝煌的成就,取決于農村改革,取決于土地制度為中心線的改革。所以今天的話題就聚焦到土地制度、經營制度、產權制度三個大的方向。

     

      一、處理好農民與土地的關系

     

      中國的改革從農村開始,農村的改革從土地制度開始。所以總書記一再強調農村改革要牢牢把握和處理好農民與土地的關系。在這個方面我們有三篇大文章要做。事實上改革開放到今天,我們在土地制度方面經歷了若干階段的創新和實踐,當下最重要的工作就是如何在我們一輪承包、二輪承包的基礎上,續接好三輪承包的工作。

     

      從1978年算起,我們第一個15年承包期。第二階段從1993年開始,在15年的基礎上再延長承包期30年。到2023年將陸陸續續進入第三輪承包。三輪承包下來,前前后后承包期加起來給農民吃了定心丸。

     

      第一,處理好農民與土地的關系是農村改革的重要文章,也是農村其他改革的一項基礎。我們所有的發展、所有的改革從農村角度來說,都取決于農民對土地有沒有穩定的預期,這是決定我們現代農業發展的根本方向。山東是我們國家的農業大省,淄博也是我們國家的農業強市,桓臺則是我們國家江北地區的第一個噸糧縣,這充分表明,土地制度改革這篇文章是我們發揮得比較充分的制度績效改革。我們所有制度績效改革,包括土地制度改革源于怎樣扎扎實實做好在二輪承包到期以后,再延長30年承包期政策,怎么把試點工作做好,為我們現代農業,特別在土地制度方面夯實制度基礎,這是一個大挑戰。

     

      第二,在確權登記做好土地試點工作的基礎之上,有序推進農村土地經營權的流轉。農村制度改革及體制改革從新中國成立以后的70多年時間里,跨越了四個大的階段:第一個大的階段是土地私有私營,也就是1949年到1952年期間;第二個階段是1952年以后的初級社、高級社到人民公社,土地變成公有;到1978年土地由公有變成土地家庭所有;進入新世紀,特別是黨的十八大以后,土地制度向縱深改革,在公有私營基礎上推進有序流轉,形成土地共有共享。

     

      無論是現代農業發展,還是規模經濟基礎,都來自于農村土地制度的調整改革。穩定承包權、放活經營權方面我們做了很好探索??倳浱岢龅娜龣喾种贸蔀楝F階段中國農村土地制度最好的改革思路。三權分置是在嚴格堅持農村土地集體所有的基礎上,嚴格把握好家家擁有承包權,在此基礎上放活經營權。這不僅極大程度地提高了土地產值效益和勞動生產效益,還提高了資源配置效率,走出了一條小農大國推進農村土地規?;洜I的制度探索之路,所以這是一篇大文章,為我們國家的農業規?;?、集約化、多元化、融合化都夯實了基礎。

     

      山東是農業大省,農業現代化程度比全國很多省超前。怎么讓種糧農民有積極性,讓糧食、油料生產有效益,土地規模經營是重大選項。到2020年農民農村部統計土地經營權有序流轉在全國達到了37%,絕對數量達到了5.5億畝以上。而山東省的土地流轉比例則超過50%,根據桓臺縣公開的數據顯示,該縣土地經營權有序流轉面積達到了80%以上。這意味著,在工業化、城鎮化的背景之下,越來越少的人種越來越多的地,讓農業不僅僅是種蔬菜、水果有效益,甚至可以在種糧食方面通過規模經營擴大同樣有可觀的效益。

     

      從土地經營權流轉帶來的規模經營來看,在全國更廣大的農區,比如四川、貴州、云南、湖南、湖北等相對于山東和東北這樣人地關系比較寬松的地區來講,西南和華南地區的人地資源更緊張。在這種前提下,土地經營權流轉與否,對老百姓來講就是非常值得考慮的重大問題。當然,土地經營權不流轉同樣也可以實現規?;洜I,即通過社會化服務來實現規?;洜I,這方面的探索在山東也進行得非常好。通過供銷社的托管和半托管服務推進土地的規模經營現在正在如火如荼地推行著。農業農村部統計2020年全國托管半托管的社會化服務組織已經達到了45萬家,為農民提供不同環境的作業服務已經達到了16億畝次,覆蓋農戶數高達7000萬戶以上。

     

      如何最大限度降低農業投入成本,最大限度使產出的農產品得到增值效應,包括品牌效應,實現農業一二三產業融合發展,從土地制度探索角度來講,我認為農村土地堅持集體所有,保護好承包權,放活經營權三權分置理論在實踐中發揮得績效來講,這些年顯現得越來越突出。

     

      事實上,我們已經在全球范圍內,特別是在人多地少的東亞國家,已經探索出了一條值得學習借鑒的中國道路。這條道路就是在家家擁有土地承包權的基礎上放活經營權,讓從事農業的從業者有更多的選項和更多的機會獲得更大規模的經營權,使農業產值更有效益,使我們糧食總量安全得到更大的保障。

     

      二、怎樣實現小農戶和現代農業有效銜接

     

      與土地制度相伴而生的,是我們怎樣深化農業的經營制度改革。中國是大國小農,我國至今為止農戶數量仍達2.6億,是全球農戶數量最多的國家之一。未來我們面對的一個基本問題是:如何在家家有地的格局之下,順應工業化、城鎮化的不斷發展,“解決誰來種地”、“地怎么樣種好”的相關問題,在實現小農戶和現代農業的有機銜接中,不落下任何一個農戶。這是的總書記要求,也是中國作為大國小農國情的必然選擇。在這樣認識的前提之下,有三個問題需要我們深深考慮。

     

      第一,中國小農正在經歷千年之變。小農格局在中國已存在上千年,直到新中國成立后的70年以來,小農經濟一直是農業經營的主體。放眼全世界這個格局也是長期存在的基本現象。根據2014年的統計,全球范圍內經營1公頃土地以下的農戶高達73%,2公頃以下的小農戶高達85%以上。毋庸置疑,在全球范圍內小農戶格局仍然是一個基本現象。美國、加拿大、巴西、阿根廷等大農場農業格局并不是全球普遍現象。改革開放之前,小農家家有地、戶戶種田的格局,一直沒有絲毫變化。改革開放之前新中國成立以后,我們曾經過人民公社的時期,這個時期被歷史證明集體經營是非常失敗的治理。改革開放之后的實踐反過來證明,土地所有權無論是私有制還是公有制情況下,家庭經營相對而言顯現出比較好的效果。

     

      改革開放之后,在堅持農村土地集體所有的制度基礎上,實現了家庭經營,這種績效顯現得越來越充分。新世紀以來,在家庭經營基礎之上放活經營權,使農戶有了規模經營的基礎。事實上,如果土地制度不創新,就無法順應工業化、城鎮化發展對勞動力的吸納。1978年我國全部勞動力構成中,從事農業的高達70%,到2020年從事農業的勞動力下降到23.6%——43年間下降了46個百分點以上,每年下降1個百分點。農業從業人數由2002年3.66億的最高點,減少到2020年的1.77億,18年時間我們減少了近1.9億從事農業的勞動力,即每年減少一千萬,這種劇烈的變化,千年未有。據此推算,第一產業勞動力到2030年減少到15%,到2040年減少到5%左右將是大概率事件。農戶數量不減但從業者比例和數量大幅下降形成的錯位,標志著我們的小農經濟正在經歷著千年之變。家家有地的格局會長期延續,但是家家不一定經營土地的格局也將是一個規律和趨勢,這一點必須認識清楚。在這個前提之下怎樣實現農業內部從業人員的人力資本,這就涉及到小農現代化問題。

     

      總書記要求我們培養造就一批有文化、懂科技、善管理、會經營的職業化新型農民。這種新型農民的構成有兩個方面:一個方面通過各種各樣的職業培訓進行;第二方面則通過各類新型經營主體,組織他們、帶動他們、提高他們、發展他們,最后賦能他們。我們所謂小農改造,就要使改造后的小農具有人力資本價值。

     

      農村農業人力資本我賦予它四方面的特質:第一要有愛農情懷;第二要有工匠精神;第三要有創新意識;第四要有社會責任。所謂的愛農情懷,就是留在農業內部的人要真心務農,認真琢磨怎么把地種好。所謂工匠精神就是要把農業做到極致,這方面山東是全國典型,包括淄博市也罷,桓臺縣也罷,在農業生產過程當中涌現出各種各樣具有職業精神和工匠精神的新型農戶,他養豬比別人養得好,種的葡萄比別人種葡萄好。所謂的創新意識,例如搞觀光旅游休閑、生態保護、生產性服務業以及各種各樣的新型農業職業,農村的規劃師、建筑師、設計師,怎樣美化村莊,創造出很多新的職業選項,可以說沒有創新就無法實現農村新業態的涌現和釋放。最后還要有社會責任,好人加農人,等于帶頭人。

     

      第二,我國的小農怎樣現代化?小農現代的主要途徑——家庭農場、合作社、農業企業、社會化服務組織,這四篇文章每一篇都非常重要。這些年家庭農場在中國已經發展到了100萬家,農民合作社發展到了225萬家。我在山東壽光調研發現,一個家庭農場搞小麥玉米可以搞到300畝,搞大棚,可以搞到兩個大棚、10畝,前者以及是規?;洜I。壽光縣883個家庭農場,就把全縣十多萬畝水稻田經營完了,每個家庭農場經營160畝,平均每個可以獲得20~25萬元的毛收入。

     

      家庭農場堅持規模經營、集約生產。通過合作社引領小農戶是另外一個選項。通過合作社在發展過程中集約成本,使農民生產力和農業增值效應越來越高,參加合作社每一個農民可以增值效益10%~20%之間。所以我認為小農要現代化,家庭農場和合作社是路徑。這個前提之下,農業企業也有獨到之處。

     

      我國企業化的農業經營,山東是發源地,濰坊模式、淄博實踐、壽光模式,“公司+農戶”,“公司+集體經濟+農戶”,“公司+合作社+集體經濟+農戶”,農民組織化發展程度越來越高,讓小農戶跟上現代發展節拍,這是很重要選項。

     

      最后一個選項是,怎樣讓小農戶通過社會化的服務組織帶動年齡相對比較偏大、家庭勞動力不足、又不愿意放棄經營權的千家萬戶的小農戶?答案就是我們通過社會化服務組織引領他們、帶動他們。全國進行托管半托管的社會化農業服務公司達到了40萬家。小農要現代化,只有現代化才能有效地實現小農戶和現代農民的有機銜接。

     

      三、發展壯大農村集體經濟

     

      淄博近年來在發展壯大集體經濟方面,在黨建引領促鄉村振興、深化改革惠民生方面,走在全國前列。上世紀80年代,淄博周村搞農業企業的股份制改革,我曾在農業部政策法規司當司長,在經營管理司當過司長,也曾在政策法規司全國農業改革辦公室工作過。產權制度改革、土地制度改革、經營制度改革、小農戶和現代農業有機銜接等中央文件,我都曾是起草組的成員和組長,從這兩個角度來講,我都觀察到淄博在農村改革,特別是農村產權制度改革方面都做出過有價值的實踐探索,是走在全國前列的。

     

      按照2016年底發布的中發〔2016〕37號《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求,深化農村改革第二篇大文章即深化農村產權制度改革。產權制度改革方面我們的政策目標是要構造一個邊界清晰、權責完整、保護嚴格、運轉流暢的產權制度,農村的經營性資產、資源性資產和非經營性資產這三篇文章一起做。

     

      我國農村資源性資產達到66.5億畝耕地、林地、水面、草地,還有6.5萬億賬面經營性資產和非經營性資產。盤活搞清這些資源性資產、經營性資產、非經營性資產是農村改革的第一大文章。如何界定清楚并設定股權的前提之下,我們要做好產權制度改革的第二篇大文章則是怎樣發展壯大集體經濟。我認為有三個方面需要牢牢把握。

     

      第一,怎么樣把產權制度改革、把發展壯大集體經濟和鞏固拓展脫貧攻堅成果有效銜接。脫貧攻堅是2020年之前黨領導我們干出的一件得民心、惠民生的重大事件。在脫貧攻堅告一段落以后,我們形成了大量的集體資產,怎么讓這些集體資產在脫貧地區、在經濟欠發達地區,包括更廣大的農村地區發揮它的作用,我認為要把兩個方面的工作結合好,也就是脫貧攻堅的政策和鄉村振興的政策要續接好延續好,對此有幾個重點工作需要重視:首先是要保持脫貧攻堅的全局性;第二要防止規模性的返貧。如何把脫貧攻堅的階段性政策和區域性政策轉變為鄉村振興的長期性政策、普惠性政策,在此基礎上發展壯大集體經濟,我認為是防止規模性返貧的重大選擇。

     

      第二,通過各種各樣鄉村產業的發展,使集體經濟有一個基本盤。對此我最近幾年做過很多調研,發現在北京、上海、廣州、浙江經濟發達地區和城市郊區,擁有非常豐富的經營性資產,如上海、浙江的很多村莊農民20%的收入是來源于集體經濟帶來的收入。但是西南地區、西北地區,以及山東普通的農村地區,我們靠什么?我認為是靠資源性資產的改革,靠資源性資產發展壯大集體經濟形成新業態,比如說農村搞養老中心、旅游合作社。最近我去重慶永川區調研,那里搞了一個養老合作社,每年的收益有兩萬元,這個村的村民有1600戶,每個集體經濟組織成員可以獲得12塊錢的集體收益分配。我問當地農民,這12塊錢你們在意嗎?當地農民告訴我:這12塊錢太重要了,集體經濟給我帶來的第二份收入,今天有12塊錢,明天可能有120塊錢,十年以后可能變成1200塊錢,變成12000塊錢。從這個角度來講發展壯大集體經濟對新產業新業態的適應意義非常重大。

     

      第三,發展壯大集體經濟,要靠鄉村治理,靠自治、法治、德治,完善鄉村的治理結構才能真正實現。我調研很多地方對這方面的探索非常值得我們總結,值得我們去推廣。比如浙江寧波,很多地方向山臨海,我發現很多地方通過發展壯大集體經濟在鄉村治理構造中發揮作用非常好。我在象山、臨??吹酱謇锏氖聞諜嗔﹃柟獠僮?,都是來自于集體經濟積累帶給農民各種各樣的分配和各種各樣的福利,在于怎樣讓老百姓滿意,怎樣讓老百姓知黨恩、感黨情、跟黨走,跟我們完善治理結構高度相關。怎樣在黨的領導之下強化黨對基層工作的領導,在這個基礎之上黨組織、村民自治組織和集體經濟組織怎樣共同發揮作用,意義非常重大??傊?,黨建引領促振興,深化改革惠民生,是我們未來發展方向,讓我們共同努力為此奮斗。

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